Para
evaluar críticamente la reforma educativa impulsada por Enrique Peña Nieto,
vale la pena tener a la vista casos anteriores que de una manera u otra han
contribuido a marcar los derroteros de la educación en México durante el siglo
pasado. Algunas de dichas reformas han tenido, como la más reciente, carácter
constitucional. En otros momentos se ha tratado de modificaciones en el marco
de la legislación secundaria o bien de transformaciones en el nivel de la
administración y la planeación.
(1) En 1905 se crea la Secretaría de
Instrucción Pública y Bellas Artes, inspirada por Justo Sierra -quien se
convertiría en su primer titular. Dicha secretaría sustituyó al anterior
Ministerio de Justicia e Instrucción Pública[1].
Llama la atención que Sierra conservase el vocabulario liberal del siglo XIX,
según el cual la “instrucción” podría ser competencia del estado, pues la
educación propiamente dicha –asociada con el cultivo de determinados valores
morales o éticos- debía reservarse al seno familiar. Aun así, Sierra anticipa a
Vasconcelos y a la educación posrevolucionaria al aclarar en la Ley de
Educación Primaria (1908) que “Las escuelas oficiales serán esencialmente educativas;
la instrucción en éstas se considerará sólo como un medio de educación”.
También en dicho ordenamiento se sostiene que “Por educación debe entenderse el
desenvolvimiento armónico de cada alumno”[2].
Al igual que todos los ordenamientos similares promulgados en el siglo XIX, el
alcance de las reformas de Sierra no iba más allá del Distrito Federal y los
territorios; los estados de la federación conservaban un elevado grado de
autonomía en lo tocante a la educación pública.
(2) La Secretaría de Instrucción Pública
y Bellas Artes desaparece el primero de febrero de 1917, a escasos días de que
se promulgara la nueva constitución. Venustiano Carranza, por entonces “Primer
Jefe” de las fuerzas revolucionarias, crea en su lugar una Dirección General de
Bellas Artes, una Dirección General de Instrucción Primaria, Normal y
Preparatoria, y una Dirección de Enseñanza Técnica[3].
Probablemente, y eso es tema que tendría que investigarse, el liberalismo más o
menos “clásico” del propio Carranza lo alejaría de la idea de que el estado
tuviese a su cargo, plenamente, algo más que la instrucción de los diversos
sectores sociales. Sin embargo, los intensos debates del congreso constituyente
en torno al tema educativo apuntaban ya a la creación de un organismo dotado de
facultades mucho más amplias, y abocado a la formación educativa de los
habitantes del país que se estaba reinventando.[4]
(3) Dicho organismo, la Secretaría de
Educación Pública (SEP), comenzó a existir el 29 de septiembre de 1921, por
decreto que implicaba reformar la constitución en los detalles concernientes a
la organización del gobierno federal. El primer secretario fue, como se sabe,
el entonces rector de la también naciente Universidad Nacional Autónoma de
México: José Vasconcelos. La intensa y no siempre coherente obra de Vasconcelos
como secretario comprendió, entre otras cosas, la publicación de libros de
texto, el impulso a las bibliotecas escolares, la creación de “Casas del
Pueblo”, la conformación de las célebres “Misiones Culturales” y hasta la inauguración
de la primera normal rural en el país, fundada en Tacámbaro en 1922[5]. Por otra parte, Vasconcelos organizó a la SEP
con base en un esquema de departamentos, dedicados a aspectos tan diversos como
la cultura indígena o la estomatología escolar[6].
Pero ninguna de las acciones del primer titular de la SEP implicaba una reforma
educativa propiamente dicha: lo que estaba fraguándose, en sentido estricto,
era el modelo educacional de la revolución triunfante. Por desgracia para
Vasconcelos, la trama política del momento impidió que sus proyectos se
continuasen en la manera en que él los había concebido más allá del gobierno de
Álvaro Obregón. Sin embargo, hay que decir que la época de Vasconcelos fue la
primera desde la independencia en que el gobierno federal contó con el poder
formal para dirigir la educación en todo el país. Esto, desde luego, no
implicaba que también contara con los recursos para ello.
(4) Vasconcelos fue un hombre de ideas
que contó en un momento dado con el poder de aplicarlas guiado por su propia
visión del mundo. Uno de sus más importantes sucesores, Narciso Bassols, fue
más bien un hombre práctico que pensaba que era necesaria una perspectiva clara
acerca de la realidad del país en el cual debía implementarse un amplio plan educativo.
Así, Bassols dedicó su primer año al frente de la SEP (1931) a recorrer el país
e indagar acerca de las necesidades y problemas del sistema que, de un modo u
otro, conservaba aproximadamente la faz que le había conferido Vasconcelos.
Bassols comenzó a implementar las reformas que consideró necesarias a finales
de 1932 y durante todo 1933. Esas reformas tampoco implicaron cambios a la
redacción del artículo 3º constitucional; por el contrario, la idea que las
guiaba era el cumplimiento estricto de lo estipulado en dicho artículo[7].
De modo que el secretario trabajó más bien a nivel de las ordenanzas
secundarias y los planes educativos; esto bastó para suscitar una importante
reacción conservadora, provocada por la intención de fortalecer el laicismo y
de implementar la educación sexual[8].Por
otra parte, Bassols impulsó cambios en el esquema vasconceliano de la educación
rural, fomentando la educación técnica orientada al aumento de la producción y,
eventualmente, a la mejora de la condición económica general del país[9].
(5) Bassols apuntaba ya a la idea de la
educación socialista. Sin embargo, fue al final del gobierno de Abelardo
Rodríguez –pero siendo Plutarco Elías Calles el verdadero factótum del poder- que se impulsó la primera reforma educativa propiamente
constitucional. El mismo día en que Lázaro Cárdenas asumió el poder –primero de
diciembre de 1934- entraron en vigor las modificaciones a los artículos 3º y
73. El texto del nuevo artículo 3º comenzaba así: “La educación que imparta el
estado será socialista, y además de excluir toda doctrina religiosa combatirá
el fanatismo y los prejuicios, para lo cual la escuela organizará sus
enseñanzas y actividades en forma que permita crear en la juventud un concepto
racional y exacto del universo”[10].
La nueva fracción XXV del artículo 73, por su parte, señalaba que las leyes
reglamentarias establecerían las aportaciones de los estados de la federación a
la educación pública. Esto último contribuía a un mayor y mejor control de la
educación por parte del gobierno central. Pero la reforma al artículo 3º
exigía, por su parte, la implementación tanto de leyes secundarias como de
planes de estudio acordes con la orientación “socialista” del gobierno de la
revolución. Eso provocó intensas discusiones pedagógicas y metodológicas, que
de alguna manera cristalizaron en la organización interna de las escuelas tanto
urbanas como rurales.[11]
(6) La educación socialista del
cardenismo provocó importantes resistencias por parte de la jerarquía de la
iglesia católica y otros sectores. En los hechos, algunas autoridades de
diversos niveles optaron mucho más por la búsqueda de un modus vivendi con dicha jerarquía y las organizaciones afines a
ella que por el cumplimiento irrestricto de la reforma. Los conflictos, no
obstante, se prolongaron durante el gobierno de Manuel Ávila Camacho (1940 –
1946), a pesar de que el sucesor de Cárdenas estaba mucho más preocupado por la
política de “unidad nacional” en el contexto de la segunda gran guerra que por
el programa izquierdista de la revolución. Finalmente, Ávila Camacho impulsó
una nueva reforma constitucional que entró en vigor siendo titular de la SEP
Jaime Torres Bodet, en diciembre de 1945[12].
Dicha reforma modificó el inicio del artículo 3º, que ahora decía “La educación
que imparta el estado –federación, estados, municipios- tenderá a desarrollar
armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, el amor a
la patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia
y en la justicia”. Desde luego, esta nueva redacción implicaba también cambios
en las leyes secundarias y en la organización general de la SEP. Torres Bodet,
aprovechando el momento, implementó una Comisión Revisora y Coordinadora de los
Planes Educativos y Textos Escolares, con lo cual facilitó la planeación –y el
control, sobra decir- de la actividad educativa a nivel nacional. También se
debe a Torres Bodet una Ley de Emergencia para iniciar la Campaña Nacional
contra el Analfabetismo (1944), así como una reforma a los planes de estudio de
la educación secundaria. Y, como dato interesante, el gobierno de Ávila Camacho
hizo frente a la inestabilidad política provocada por las diversas luchas
magisteriales con la creación del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación (SNTE) en 1943… ¡como respuesta a un llamado presidencial! Ávila
Camacho se distanciaba del “socialismo” más o menos favorecido por Cárdenas,
pero definitivamente no de la idea de un estado corporativista que asegurara el
control político del país por medio de organizaciones sindicales que
respondieran al propio gobierno.[13]
(7) El mismo Torres Bodet sería
protagonista del siguiente gran momento de las reformas educativas en el México
del siglo XX. De nueva cuenta secretario de educación, ahora en el gobierno de
Adolfo López Mateos (1958 – 1964), Torres Bodet trazó el llamado “Plan de
Mejoramiento y la Expansión de la Educación Primaria en México”, conocido como
el “Plan de Once Años”. Dicho plan entró en vigor el primero de enero de 1960,
y sin modificar la constitución implicó importantes cambios en la estructura de
la SEP[14].
El más notorio de ellos, aunque previo a la entrada en vigor del plan, fue la
creación de la Comisión Nacional de los Libros de Texto Gratuitos (por decreto
del 12 de febrero de 1958)[15].
Otros cambios importantes tuvieron que ver con la elaboración de planes de
estudio para los niveles básico y medio, así como para las normales[16].
Sobra decir que tales cambios eran coherentes con un proyecto que se proponía
el “mejoramiento” de la educación primaria. Claro, cosa distinta sería evaluar
los resultados de los mismos, pues debían acompañarse por una fuerte inversión
federal y estatal que no siempre alcanzó sus objetivos.
(8) Una reforma de gran envergadura
comenzó a gestarse, un poco paradójicamente, en plena efervescencia del
movimiento estudiantil de 1968[17].
Acaso Gustavo Díaz Ordaz (presidente entre 1964 y 1970) intentaba así
contrarrestar la influencia de aquel movimiento. Más allá de la especulación
histórica, la reforma fue llevada a cabo ya en el gobierno de Luis Echeverría
(1970 – 1976), de manera ambiciosa y con resultados que también habría que
evaluar críticamente. En este caso no hubo cambios constitucionales, pero sí un
intenso trabajo de preparación dirigido por el secretario Víctor Bravo Ahuja,
que incluyó conferencias y seminarios de expertos auspiciados por el gobierno.
En 1971 inició sus trabajos la Comisión Coordinadora de la Reforma Educativa,
en la cual estaban representados organismos e instituciones que iban desde la
UNAM y la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación
Superior (ANUIES) hasta la omnipresente Confederación de Trabajadores de México
(CTM)[18].
El resultado más tangible fue una serie de cambios en los planes de estudio de
todos los niveles educativos, acompañados por cambios importantes en la
confección de los libros de texto. La extensión del sistema educativo nacional
alcanzó niveles nunca vistos. Eso no significa, sobra decirlo, que el aumento
cuantitativo se tradujera en algún incremento cualitativo. Pero hay una novedad
que comienza a cobrar cuerpo en estos tiempos: la descentralización de la
actividad educativa, con vistas a garantizar el mejor funcionamiento del nuevo
y descomunal sistema[19].
(9) Durante el gobierno de José López
Portillo (1976 – 1982) el control político sobre el magisterio se relativiza
con la aparición de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación
(1979). Pero de vuelta en el tema principal, hay que decir que los retos de la
reforma echeverrista y los problemas para su realización repercutieron sin duda
en el proyecto de la “revolución educativa”, impulsado por Jesús Reyes Heroles
cuando fue secretario de educación en el gobierno de Miguel de la Madrid (1982
– 1988)[20].
Reyes Heroles murió en 1985, y eso impidió consumar su “revolución”. Ella
procuraba especialmente la mejora del sistema educativo nacional, y para ello
requería el fortalecimiento del proceso descentralizador. Pero los planes de
Reyes Heroles se decantaron más bien en la reorganización del trabajo de la
SEP, lo cual no implicaba cambios constitucionales[21].
Cabe destacar que, al menos en el papel, la revolución educativa entrañaba
amplias consultas con todos los sectores involucrados. Y también al menos en el
papel, el objetivo último era transformar para mejor a la sociedad mexicana de
acuerdo con los cambios globales que ya entonces hacían sentir sus efectos en
el país.
(10) La siguiente reforma que sí implicó
cambios constitucionales tuvo lugar durante el gobierno de Carlos Salinas de
Gortari (1988 – 1994). Obtenida una cómoda mayoría legislativa en las
elecciones intermedias de 1991, Salinas echó adelante su proyecto de
“modernización” del país en diferentes ámbitos, proyecto que en realidad
implicaba la reducción del papel del estado en la conducción de la economía.
Aparentemente la educación no sería un problema central para alguien como
Salinas; sin embargo, la entrada de México en la dinámica globalizadora
implicaba adecuar las leyes mexicanas a las “sugerencias” de los organismos
internacionales, tales como el Acuerdo General para Aranceles y Comercio (GATT,
más tarde la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, la
OCDE). Por otra parte, el gobierno más cuestionado desde los tiempos de Obregón
requería de una legitimidad que sustituyera a la de las urnas. Así, Salinas
buscó el apoyo de la jerarquía católica y de sectores conservadores de la
empresa privada. Estos factores convergieron en la reforma del artículo 3º
constitucional, que a partir del 5 de marzo de 1993 iniciaba de la siguiente
manera: “Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El estado
–federación, estados y municipios- impartirá educación preescolar, primaria y
secundaria. La primaria y la secundaria son obligatorias”[22].
No deja de llamar la atención que Salinas, llegado a la presidencia en
condiciones más que dudosas, impulsara una reforma que en el párrafo (a) de la
fracción II del nuevo artículo 3º dijese del criterio que guiará a la educación
que “Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una
estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado
en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”[23].
Por otra parte, la redacción constitucional retiraba sutilmente trabas para que
los ministros de culto pudiesen impartir clases[24].
Pero la verdadera clave de la reforma educativa del salinismo radicaba en la
Ley General de Educación, que venía a sustituir a la Ley Federal en la materia,
así como a otros varios ordenamientos específicos[25].
En dicha ley, entre otras cosas, aparece por primera vez la idea de las
“habilidades y destrezas” como elementos a incluir en los planes de estudio de
todos los niveles educativos[26].
Materia de investigación será si esa idea es el antecedente directo de las
“competencias” de las que se habla más recientemente. Por otro lado, en la
sección 4 del capítulo II de la mencionada ley se establece que la propia SEP
sería quien evaluaría el sistema educativo nacional en su conjunto, y quien
tomaría “las medidas procedentes” en función de tal evaluación[27].
Como se sabe, este punto es precisamente uno de los que la reforma educativa de
Peña Nieto modifica sustancialmente al proponer la creación de un Instituto
Nacional para la Evaluación Educativa. Cabe agregar a este extenso párrafo sobre
la reforma de Salinas de Gortari un detalle interesante: si bien rígidamente
conducido por el gobierno, existió un proceso de consulta para la planeación de
dicha reforma[28].
En
algún otro momento habrá que decir algo de las reformas –o actitudes reformadoras-
de los gobiernos de Ernesto Zedillo, Vicente Fox y Felipe Calderón: ellos
forman parte ya de los antecedentes directos para la situación actual. Pero del
balance del siglo XX mexicano puede concluirse que las reformas educativas en
México, constitucionales o no, provenían o bien de la visión personal de un
intelectual destacado –Sierra,
Vasconcelos- o bien de las orientaciones ideológicas del régimen, o bien de
necesidades administrativas o de planeación. En ciertos casos, como en el
segundo periodo de Torres Bodet al frente de la SEP, podría hablarse de una
conjugación de todos aquellos factores. Llama la atención que en diferentes
momentos –con Bassols o con Bravo Ahuja como secretarios o con el propio
Salinas en la presidencia- una reforma se vio precedida por amplia
investigación y hasta por consultas y foros que, si bien dirigidos y controlados
por gobiernos autoritarios, al menos aportaban algún giro a la manera en que se
concretaban los cambios legales, administrativos o de planeación. ¿Puede
decirse algo parecido de la reforma educativa de Enrique Peña Nieto?
[1]
Cfr. Isidro Castillo, México: sus revoluciones
sociales y la educación, ed. Libros EDDI, SA de CV, Morelia, 2007, tomo III, pp. 15 ss.
[2]
Cfr. Ibidem, p. 17.
[3]
Cfr. Ibidem, pp. 66 – 67.
[4]
Cfr. Ibidem, pp. 75 ss.
[5] Cfr. Ibidem, pp. 128 ss. Cfr.
también José E. Iturriaga, “La creación de la Secretaría de Educación Pública”,
en Fernando Solana, Raúl Cardiel y Raúl Bolaños (coords.), Historia de la educación pública en México, ed. Secretaría de
Educación Pública, México, 1982, pp. 157 ss.
[6]
Cfr. Castillo, op. cit., pp. 150 – 151.
[7]
Cfr. Castillo, op. cit., tomo IV, pp. 57 ss.
[8]
Cfr. Ibidem, pp. 62 y 63.
[9]
Cfr. Ibidem, pp. 64 ss.
[10]
Cfr. Jesús Sotelo Inclán, “La educación socialista”, en Solana et. al.
(coords.), Historia de la educación
pública en México, op. cit., p. 274.
[11]
Cfr. Sotelo, op. cit., pp. 265 ss.
[12]
Cfr. Ibidem, pp. 316 ss.
[13]
Cfr. Ibidem, pp. 316 – 317.
[14]
Cfr. Arquímedes Caballero y Salvador Medrano, “El segundo periodo de Torres
Bodet: 1958 – 1964”, en Solana et. al. (coords.), Historia de la educación pública en México, op. cit., pp. 365 ss.
[15]
Cfr. Caballero y Medrano, op. cit., p. 373.
[16]
Ibidem, pp. 378 ss.
[17]
Castillo, México: sus revoluciones
sociales y la educación, tomo V, op. cit., pp. 97 ss.
[18]
Cfr. Ibidem, pp. 188 – 189.
[19]
Cfr. Ibidem, pp. 190 ss.
[20]
Cfr. Castillo, México: sus revoluciones
sociales y la educación, tomo VI, op. cit., pp. 46 ss.
[21]
Cfr. Ibidem, pp. 50 ss.
[22]
Secretaría de Educación Pública, Artículo
3º constitucional y Ley General de Educación, ed. SEP, México, 1993, p. 27.
[23]
Idem.
[24]
Cfr. Ibidem, pp. 28 – 29, en lo que toca a la educación que puedan impartir los
particulares.
[25]
Cfr. Castillo, México: sus revoluciones
sociales y la educación, tomo VI, op. cit., p. 93.
[26]
Cfr. Secretaría de Educación Pública, op. cit., pp. 72 ss.
[27]
Cfr. Ibidem, pp. 64 ss.
[28]
Cfr. Consejo Nacional Técnico de la Educación, Hacia un nuevo modelo educativo, ed. SEP, México, 1991.
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